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新一轮土地改革明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，足见加快改革是当务之急，但需要注意的是农村集体经营性建设用地中的“经营性”内涵亟待厘清，同时需要加快修订相关与实际脱节的法律。
安徽省政府日前宣布农村集体建设用地流转正式开闸，共有20个县区参与试点。今后，该省农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。
安徽省进一步广泛深入开展土地改革的信心和动力来自于中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确：“要建立城乡统一的建设用地市场。”
“5年之前的十七届三中全会早就明确提出‘要逐步建立城乡统一的建设用地市场’，但过去5年至今，此事基本没有大的进展。十八届三中全会上去掉了‘逐步’二字，足见这是当务之急，加快改革尤为迫切。”11月18日，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授接受《中国建设报·中国住房》记者采访时说。
“经营性”内涵待厘清
“在商品住房已全面市场化的时候，土地供应却仍然政府单边垄断，这是‘以房融资’的根源，也是中国房地产市场泡沫化的重要推手。要改变这点，需要对现有土地制度进行全面改革。要引导土地流向更加规范和市场化，从而实现城市扩张的市场化而非行政化。”上海财经大学不动产研究所常务副所长、教授陈杰对记者表示。
除明确“要建立城乡统一的建设用地市场”外，《决定》指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
与此同时，还将扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
“跟5年前的十七届三中全会一样，十八届三中全会对于土地改革所提出的意见，也是在强调农村集体经营性建设用地的改革。”蔡继明在接受采访的过程中曾多次强调要记者注意“经营性”这个定语。
这就意味着，十八届三中全会中提出的“建立城乡统一的建设用地市场”并不是针对所有的农村集体建设用地。
“我国农村集体建设用地体量很大，全国建设用地仅32万平方公里，农村集体建设用地几乎占了一半，可能超过城市所建成城区面积的2倍左右。因此，并不是说今后农村所有的集体建设用地都能进入市场，都能和国有建设用地‘同地、同权、同价。’”蔡继明说这里指的是农村集体经营性建设用地，很多媒体报道时都搞错了，多半误以为指的是农村集体建设用地。
“什么是农村集体经营性建设用地？谁来界定经营性？通过什么渠道和法律法规，将现有农村集体经营性建设用地进行划分？哪些是经营性的，哪些是非经营性的，尽早厘清至关重要。”蔡继明认为，如果这个不明确，城乡统一的建设用地市场就很难真正建立起来。
“不改法就别谈改革”
上述《决定》还特别指出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。
“十八届三中全会决定中明确提出建立城乡一体的建设用地市场，表明国家采用市场机制进行土地资源配置的决心和方向。建立城乡一体的建设用地市场，接下来需要进一步出台完善的细则，明确具体细化的措施。同时，在方向上应该细化怎样利用市场机制配置土地资源。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林接受记者采访时表示。
在具体操作上，朱道林建议：一是要考虑如何加强规划和用途管制，在符合规划的前提下，才能允许实现市场交易；二是要明晰产权主体，这方面近年来国家已经开展了集体土地所有权和使用权确权和登记，乃至下一步将要开展的不动产统一登记都将有利于明晰产权；三是应建立明确的市场化规则，尤其是保障18亿亩耕地红线不受市场化的冲击，保障土地的生产功能，这些都是进一步改革的基本要求。
“从理论上看，城乡一体的建设用地市场制度设计，需要限制政府的征地权力，仅限于公共用途；需要加强村集体的治理结构，例如成立股东大会等方式对集体共有土地出让、租赁等方式参与决策，公平的分配收益，公开和透明的监督收益分配；需要建立集体建设用地市场，为参与者提供公开公正公平的交易场所和游戏规则；还需要建立公平的土地利益分享机制。”中央财经大学城市与房地产管理系教授易成栋接受记者采访时表示。
“确权、登记、颁证是建立城乡统一的建设用地市场的必要前提。除此之外，远远不够，还需对所确定权的权重、性质、内容、权能作出详细说明，目前这些都很不明确。一些地方在实践过程中赋予了它新的含义，比如成都、重庆、上海等试点单位。但需要提醒注意的是，这些权能可能与现有法律法规存在不同程度的冲突。”蔡继明说。
他还认为，建立城乡统一的建设用地市场当务之急是先修改法律。“如果说改革开放前30年，我们的法律体系还没完善，只能摸着石头过河，走一步看一步。那么现在已经到了改革开放35周年，一方面在土地改革的实践中，各部委已经有很多试点和成熟的探索；另一方面我们现行的《宪法》是1982年制定的，已经难以适应30年来我国经济社会的现代化发展要求，所以修改法律的条件已经成熟，不改法就别谈真正的改革。”
对此，中国房地产研究会副会长胡志刚也深表认同。“的确需要通过修改法律，建立房地产法律制度体系，依法规范政府的权力与职责，规范政府行为与市场运行的边界，依法用财政、金融、税收等手段调节市场，管理市场。”
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